La sostenibilidad de las finanzas públicas españolas sigue siendo un desafío clave mientras la economía continúa el proceso gradual de corrección de los desequilibrios macroeconómicos acumulados. Desde el comienzo de la crisis, la deuda de las Administraciones Públicas ha aumentado más de 60 puntos porcentuales del PIB y llegaría a 100% del PIB en 2015, de acuerdo a la última previsión pública del gobierno, un nivel que fue alcanzado por última vez a comienzos del siglo XX.

A simple vista, la evolución reciente de los principales indicadores macroeconómicos mejora el panorama para las finanzas públicas. Sin embargo, todavía hay algunos factores de riesgo. Los recientes esfuerzos de consolidación fiscal, sumados a las mejoras institucionales (tanto en el frente interno como a nivel comunitario) y el aumento en las expectativas sobre un mayor relajamiento de la política monetaria en la eurozona, han contribuido a disminuir la presión sobre los títulos públicos españoles. Sin embargo, esta mejoría no puede considerarse permanente, ya que la contribución positiva al crecimiento del PIB de las exportaciones netas está disminuyendo (en parte debido al magro crecimiento en la eurozona), la inflación sigue siendo baja y el motor del crecimiento, por lo menos en el corto plazo, es un sector privado con excesivo endeudamiento.

Para entender mejor los factores que influyen en la sostenibilidad de las finanzas públicas, puede pensarse en un marco general de análisis que se divida en tres partes: (i) un análisis tradicional (determinístico) contable basado en la ecuación de acumulación de deuda, (ii) una valoración sobre el realismo de los supuestos utilizados en las previsiones de deuda determinísticas y (iii) un ejercicio estocástico con el fin de cuantificar la incertidumbre alrededor de la trayectoria determinística de las variables macro y fiscales. 

La APE 2016-2019 recoge una senda de deuda pública sobre PIB estable para los años 2016 y 2017 y descendente a partir de entonces, en línea con las proyecciones centrales de AIReF. Las previsiones incluidas en la APE 2016-2019 prevén la estabilización de la ratio deuda/PIB en torno al 99% durante 2016 y 2017. A partir de entonces se inicia una senda descendente, aunque todavía con correcciones muy tímidas, llegando al 96% del PIB en 2019. Esta evolución puede considerarse consistente con el escenario macroeconómico en la APE y, además, en línea con la prevista por AIReF en su escenario central (ver gráfico 1).

Aunque descendente y con un perfil sostenible, la evolución de la deuda prevista en la APE no permite el cumplimiento de la DT 1ª de la LOEPSF. De acuerdo con esta disposición, en 2020, el nivel de deuda pública debería situarse en el 60% del PIB y, para ello, cuando la economía nacional alcanzara una tasa de crecimiento real de, al menos, el 2% anual, la ratio de deuda pública debería reducirse anualmente, como mínimo, un 2% del PIB. Sin embargo, se prevé que la ratio de deuda sobre PIB registre una reducción acumulada durante todo el periodo de 3,2 puntos porcentuales del PIB, situándose el nivel de deuda en 2019 en el 96% del PIB. Esta senda no permite, por un lado, la consecución de dicho objetivo en el plazo fijado (2020) dada la distancia al objetivo del 60% (36 puntos de PIB todavía al cierre de 2019) y, por otro lado, el ritmo de ajuste es menor al exigido puesto que al preverse en la APE un crecimiento del PIB real del 2,5% en promedio para el período 2016-2019, la reducción debería haber sido como mínimo del 8% del PIB.

El análisis de sensibilidad realizado por AIReF pone de manifiesto la importancia tanto del mantenimiento de un cuadro de crecimiento nominal robusto en el medio plazo, como de la mejoría del saldo primario a través del cumplimento de las reglas fiscales que actualmente rigen en España y la Unión Europea. Tal y como recoge el gráfico 2, la proyección realizada por AIReF apunta a la mejora nominal de la economía (recuperación del PIB y de la inflación) y la corrección progresiva del saldo primario como principales determinantes de la evolución a la baja de la deuda. El levantamiento de estos supuestos tiene importantes implicaciones para la sostenibilidad de la deuda. En primer lugar, si se supone un desvío temporal durante 3 años en el crecimiento de la economía (1pp de menor crecimiento real y 0,5pp de menor inflación al proyectado en el escenario base, consistente con las proyecciones centrales de AIReF) puede observarse un repunte en el medio plazo de la deuda, retrasando el punto máximo hasta el final del período, aunque no supondría un cambio cualitativo en las consideraciones sobre sostenibilidad, ni alteraría el perfil descendente de la deuda. En segundo lugar, el escenario de "fatiga fiscal" representado en el gráfico 2 lleva implícito el mantenimiento del saldo primario como porcentaje del PIB a partir de su nivel previsto en 2019. En este escenario, el cambio en las consideraciones de sostenibilidad es cualitativo, puesto que se rompe el perfil descendente de la ratio de deuda/PIB. Dado el alto nivel de deuda pública, por lo tanto, es vital la existencia de reglas fiscales vinculantes que compensen la carga procedente del pago de intereses de deuda, y aún más en un hipotético entorno de bajas tasas de crecimiento nominal.

En un marco de análisis estocástico, la senda de deuda que sustenta el escenario incluido en la APE se sitúa dentro de los intervalos probables estimados (o incluso prudentes hacia el final del período). La esencia determinista de los ejercicios de sensibilidad anteriormente descritos no capta apropiadamente la naturaleza de la incertidumbre que rodea a las previsiones sobre las condiciones futuras de la economía. Para completar el análisis, por tanto, se requiere un enfoque de modelización estocástica, que recoja una constelación de perturbaciones que afecten de manera conjunta al crecimiento nominal del PIB, a los intereses de la deuda y al saldo primario (valorando si la función de reacción fiscal está en línea con la experiencia histórica).22 Según este análisis estocástico, la probabilidad de que la ratio deuda/PIB supere el nivel de la APE en el período 2016-2019 está por encima del 70 por ciento a principios del período pero conforme avanza el horizonte de predicción, esa probabilidad disminuye hasta el 50%, como puede verse en el gráfico 3.

Gráfico 1. Evolución de la ratio deuda sobre PIB, 2016-2019

Gráfico 2. Evolución de la ratio deuda sobre PIB, 2016-2019, análisis de sensibilidad

Gráfico 3. Proyecciones de deuda PDE y escenario del Proyecto del Programa de Estabilidad, % PIB y probabilidades asociadas